Uma questão recorrente na análise dos conselhos é: afinal, os conselhos situam-se no âmbito do Estado ou no âmbito da sociedade civil? São instrumentos de governo ou são instrumentos da sociedade civil?
Em geral, estudiosos, gestores públicos e políticos entendem que, sendo criados legalmente pelo Estado, tendo caráter deliberativo em alguns casos, possuindo atribuições executivas em outros, constituem-se efetivamente como um espaço estatal.
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Conforme Teixeira (2000), os conselhos são órgãos públicos, criados por lei, regidos por regulamentos aprovados por seu plenário e referendados pelo Executivo e, em muitos casos, têm caráter obrigatório definido na legislação, sendo que a sua não existência penaliza os municípios no processo de repasses de recursos pelos outros dois níveis de governo. Sua composição, não imposta de forma padronizada, garante a sua especificidade, apesar da exigência de paridade de representantes do governo e da sociedade civil.
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Daniel (2000) entende que os conselhos são parte do Estado, já que instituídos por este. Mas enfatiza que Estado não é sinônimo de governo, por isso é importante garantir a autonomia dos conselhos em relação ao governo, já que é mais difícil estabelecer sua autonomia em relação ao Estado.
Os estudos que desenvolvemos sobre a questão têm orientado para o entendimento de que, apesar de terem sido instituídos pelos governos, portanto sendo instâncias do Estado, pelas suas características e constituição, são assumidos e dinamizados pela sociedade civil. Mais que isso, são seguramente uma conquista da sociedade civil, que lutou pela sua inclusão na Constituição e nas Leis Orgânicas, como resultado da influência das discussões em nível macro no país na busca da ampliação dos espaços públicos necessários à ainda incipiente democracia em processo de construção. Entendemos, portanto, que os conselhos não são exclusivamente estatais nem exclusivamente entidades da sociedade civil. São espaços de interação entre o Estado e a sociedade civil. Na contemporaneidade, os espaços públicos não estão fechados em si mesmos, tanto pelo instituído através dos discursos normativos como pelas práticas e demandas da sociedade civil. E essa relação é permeada pela possibilidade da participação interativa. O que nos leva à idéia de intercomplementaridade das diferentes instâncias co-existentes na sociedade.
Concebida a sociedade civil como o conjunto de instituições do mundo da vida, entendemos compreendidos entre estas instituições os conselhos municipais, nos quais é possível, através do discurso argumentativo elaborado com base nos critérios de validez de todos os integrantes, numa práxis pautada na teoria da ação comunicativa, construir o entendimento sobre a agenda e as políticas públicas, ainda que, em determinado momento, exija-se dos mesmos a tomada de decisão com vistas à ação, momento em que é necessária, também, a racionalidade estratégica.
Fonte: artigo de Sérgio Luís Allebrandt sobre os Conselhos Municipais: potencialidades e limites para a efetividade e eficácia de um espaço público para a construção da cidadania interativa.
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